¿A QUIÉN SIRVE EL CONGRESO? ¿En sexenios anteriores funcionaba igual?

En mi entrega anterior hice un análisis de lo que sucede con las iniciativas que se presentan en el Congreso de la Unión durante el sexenio de la Presidenta Claudia Sheinbaum Pardo, con resultados muy interesantes desde el punto de vista del equilibrio de poderes y de la eficacia parlamentaria de los distintos autores de las propuestas. La siguiente pregunta obligada se refiere a si este comportamiento es igual para los sexenios anteriores, cosa que se abordará en este artículo.

La pregunta adquiere una nueva dimensión cuando se observa en perspectiva histórica. Si los patrones que identificamos son estructurales —y no meros accidentes de la coyuntura política—, deberían repetirse con mayor o menor intensidad en todos los sexenios recientes, independientemente de cuál partido gobernara.

Este artículo extiende el análisis a los cuatro sexenios anteriores al actual, desde el año 2000 hasta el 2024: Vicente Fox Quesada (2000–2006), Felipe Calderón Hinojosa (2006–2012), Enrique Peña Nieto (2012–2018) y Andrés Manuel López Obrador (2018–2024). El análisis confirma una hipótesis incómoda: sin importar el partido en el poder, el Congreso tiende a funcionar de la misma manera. Todas las tablas fueron elaboradas por el autor con datos del Sistema de Información Legislativa de la Secretaría de Gobernación.

Vicente Fox Quesada — 2000 a 2006 (LVIII y LIX Legislaturas)
El sexenio de Fox fue el primero en el que un partido distinto al PRI llegó a la Presidencia de la República en más de siete décadas. El PAN gobernaba sin mayoría en el Congreso, lo que convirtió a la negociación legislativa en una necesidad permanente. En total, las dos legislaturas de este período acumularon 5,324 iniciativas presentadas, de las cuales 699 fueron dictaminadas favorablemente: una tasa global de 13.1%, la más alta de los cuatro sexenios analizados.

Ese número, sin embargo, requiere contexto: las cifras de presentación de iniciativas eran significativamente menores que en sexenios posteriores. El fenómeno de la inflación legislativa —presentar miles de iniciativas más allá de la capacidad y de la voluntad de procesamiento del Congreso— todavía no había alcanzado la magnitud que tendría años después.

• El Poder Ejecutivo presentó 162 iniciativas y logró que 111 fueran aprobadas: una efectividad del 68.5%. Es la tasa más baja de los cuatro sexenios para el Ejecutivo, lo que refleja que Fox gobernó sin mayoría parlamentaria y debía negociar caso por caso.
• El PRI, entonces en la oposición tras 70 años en el poder, fue el partido más activo (1,682 iniciativas) y alcanzó una tasa de aprobación del 13.2%, la más alta de cualquier partido en cualquier sexenio de este análisis. Su experiencia parlamentaria y su peso en el Congreso le permitían todavía influir significativamente en la agenda.
• El PRD, también en oposición, tuvo una tasa de 7.8%. En este período los tres grandes partidos —PRI, PAN y PRD— tenían peso suficiente para construir mayorías variables, lo que hacía al Congreso más deliberativo.
• Las iniciativas retiradas fueron prácticamente cero, lo que sugiere que en este período se presentaban propuestas con mayor intención de llevarlas a votación.

Felipe Calderón Hinojosa – 2006 a 2012 (LX y LXI Legislaturas)
Felipe Calderón ganó la presidencia por un margen muy estrecho y también gobernó sin mayoría en el Congreso, aunque el PAN era la primera fuerza en la Cámara de Diputados. Las 9,649 iniciativas presentadas en este período casi duplicaron las del sexenio Fox, con una tasa global de aprobación de 7.3%. El dato más llamativo es la LXI Legislatura: el PRI, que regresó con fuerza al Congreso en 2009, presentó 1,780 iniciativas pero vio desechadas 1,244 de ellas, lo que elevó dramáticamente el total de desechos del período.

• El Poder Ejecutivo mejoró su efectividad respecto al sexenio anterior: 91 de 126 iniciativas aprobadas, equivalente al 72.2%. Aunque seguía sin mayoría, la bancada del PAN era más disciplinada y el contexto de seguridad facilitaba la aprobación de iniciativas del gobierno.
• El PRI, ahora en oposición, presentó el mayor volumen del período (2,844 iniciativas entre las dos legislaturas) pero su tasa de aprobación cayó al 9.7%. El regreso al Congreso en 2009 con gran fuerza no se tradujo en mayor capacidad de aprobar sus propias iniciativas.
• El número de iniciativas desechadas se disparó: 3,703 en total, frente a 374 en el sexenio Fox. Esto refleja el inicio de la inflación legislativa: los partidos comenzaron a presentar volúmenes masivos de propuestas sin expectativa real de que todas prosperaran.
• Las iniciativas retiradas también aumentaron significativamente: 117, comparadas con prácticamente cero en el sexenio anterior.

Enrique Peña Nieto – 2012 a 2018 (LXII y LXIII Legislaturas)
El regreso del PRI a la presidencia en 2012 vino acompañado del Pacto por México, un acuerdo político entre PRI, PAN y PRD que permitió impulsar un conjunto de reformas estructurales en los primeros dos años del sexenio. Ese acuerdo explica, en parte, las cifras de este período.

Con 13,575 iniciativas presentadas —el mayor volumen de los cuatro sexenios en términos absolutos hasta ese momento— y 1,703 dictaminadas, la tasa global fue de 12.5%. El sexenio Peña Nieto es el segundo más productivo en términos relativos, detrás únicamente del de Fox.

• El Poder Ejecutivo alcanzó su punto máximo de efectividad: 102 de 135 iniciativas aprobadas, equivalente al 75.6%. El Pacto por México y la disciplina de la mayoría priista en el Congreso convirtieron al Ejecutivo en el actor legislativo más eficiente del período analizado.
• El PRI gobernante tuvo una tasa de aprobación del 12.1%, la más alta de cualquier partido en el gobierno de los cuatro sexenios. La combinación de ser partido en el poder y tener mayoría en el Congreso se tradujo en una ventaja real, aunque modesta en términos absolutos.
• El PAN y el PRD, socios del Pacto por México en los primeros años, también tuvieron tasas relativamente altas: 13.9% y 10.0% respectivamente. El período 2012-2015 fue excepcionalmente productivo en términos legislativos.
• Las iniciativas retiradas llegaron a 980, el número más alto de los cuatro sexenios, lo que sugiere que la inflación legislativa ya era un fenómeno consolidado: los partidos presentaban propuestas con conciencia de que muchas no llegarían a votación.

Andrés Manuel López Obrador – 2018 a 2024 (LXIV y LXV Legislaturas)
El sexenio de López Obrador representó el mayor giro político en décadas: Morena llegó al gobierno con una mayoría parlamentaria amplia en ambas cámaras, algo que ningún partido había tenido desde los tiempos del PRI hegemónico. Esa mayoría se usó para impulsar una agenda legislativa ambiciosa, que incluyó reformas constitucionales en materia de guardia nacional, banco central, pensiones, y las llamadas reformas estructurales del Plan de Transformación.

Las 21,958 iniciativas presentadas en este período son más del doble que las del sexenio Peña Nieto y casi cuatro veces las del sexenio Fox. La inflación legislativa alcanzó su punto máximo. Sin embargo, con 2,891 dictaminadas, la tasa global fue de apenas 13.2%, similar a la del sexenio Fox pero con un volumen de iniciativas incomparablemente mayor.

• El Poder Ejecutivo tuvo su tasa de efectividad más baja de los cuatro sexenios: 60 de 101 iniciativas aprobadas, equivalente al 59.4%. Esto parece paradójico para un gobierno con mayoría parlamentaria, pero tiene una explicación: parte de la agenda del Ejecutivo se implementó a través de iniciativas presentadas directamente por la bancada de Morena, no por el Presidente. El canal formal de iniciativas presidenciales se usó menos.
• Morena presentó 6,784 iniciativas en seis años —más que cualquier partido en cualquier sexenio anterior— y logró una tasa de aprobación del 13.3%. En términos absolutos, es el partido que más iniciativas ha aprobado en la historia reciente del Congreso (905 en total).
• El PAN, principal partido de oposición, presentó 4,600 iniciativas con una tasa de solo 7.0%. La oposición fue numéricamente activa pero legislativamente irrelevante ante la mayoría de Morena.
• Las iniciativas retiradas llegaron a 1,325, el récord histórico del período analizado. Solo Morena retiró 401, lo que sugiere un uso intensivo del Congreso como plataforma de comunicación política, con propuestas que se presentan y luego se retiran sin llegar a votación.

Los cuatro sexenios frente a frente
Una vez presentados los datos a cada periodo, la comparación directa revela patrones que trascienden a los partidos y a los gobiernos.

El Volumen de iniciativas se multiplica por cuatro

El número de iniciativas presentadas se multiplicó por cuatro entre el sexenio Fox y el de AMLO, pero la tasa de aprobación no mejoró en la misma proporción: osciló entre 7.3% y 13.2%, sin una tendencia clara de mejora. El Congreso procesó más en términos absolutos, pero no en términos relativos. La capacidad del sistema legislativo no creció al mismo ritmo que el volumen de propuestas que recibe.

La ventaja del Ejecutivo es constante pero variable

La ventaja del Ejecutivo es una constante en los cinco períodos, pero con una variación importante: los gobiernos sin mayoría parlamentaria (Fox y Calderón) tuvieron tasas de entre 68% y 72%, mientras que el gobierno con mayoría de Peña llegó al 75.6% y el de AMLO, paradójicamente, bajó al 59.4%. La actual legislatura de Sheinbaum registra el 82.9%, el nivel más alto del período completo.

El dato de AMLO rompe la lógica esperada: tener mayoría amplia no garantizó mayor efectividad del Ejecutivo en el canal formal de iniciativas presidenciales. La explicación más plausible es que la bancada de Morena actuó como canal alternativo: muchas de las prioridades del gobierno se presentaron como iniciativas de diputados o senadores de Morena, no del Presidente directamente.

La oposición siempre en desventaja, pero con diferencias
En todos los sexenios analizados, los partidos de oposición tuvieron tasas de aprobación significativamente menores que el partido en el gobierno. Pero la brecha varía:

• En el sexenio Fox, el PRI en oposición alcanzó el 13.2% de efectividad: la tasa más alta registrada para un partido de oposición en todo el período. Esto refleja el peso parlamentario del PRI en ese momento y la necesidad del gobierno panista de negociar con él.
• En el sexenio AMLO, el PAN en oposición tuvo el 7.0%, su nivel más bajo. Con una mayoría de Morena en ambas cámaras, la oposición perdió capacidad de influir en la agenda legislativa.
• La tendencia es clara: conforme los partidos en el poder han consolidado mayorías parlamentarias más amplias, la efectividad de la oposición ha disminuido.

La inflación legislativa
El fenómeno de presentar iniciativas en cantidades que superan con creces la capacidad de procesamiento del Congreso se ha agravado sexenio tras sexenio. En el período de Fox, la relación entre iniciativas presentadas y dictaminadas era de aproximadamente 1 a 7. En el de AMLO, llegó a ser de 1 a 7.6, con un volumen cuatro veces mayor en el denominador.

Esto significa que el Congreso no ha ganado capacidad de procesamiento al mismo ritmo que ha recibido iniciativas. El resultado es que una proporción cada vez mayor de las propuestas que llegan al Congreso terminan desechadas o simplemente ignoradas, sin que medien discusión ni dictamen.

El análisis comparativo de cuatro sexenios permite extraer conclusiones que van más allá de la coyuntura política actual:

• La ventaja del Ejecutivo es estructural, no coyuntural. En todos los períodos, sin importar el partido en el poder ni si contaba o no con mayoría, el Ejecutivo tuvo una tasa de aprobación entre diez y veinte veces mayor que la de cualquier partido político. Es una característica del sistema, no de un gobierno en particular.
• El único sexenio que mostró un Congreso verdaderamente deliberativo fue el de Fox, paradójicamente porque gobernó sin mayoría. La necesidad de negociar con el PRI y el PRD produjo acuerdos reales y una tasa de aprobación más alta para todos los actores.
• El Pacto por México fue la excepción que confirma la regla: cuando los principales partidos acordaron cooperar explícitamente, la productividad legislativa aumentó. Sin ese acuerdo extraparlamentario, el Congreso del sexenio Peña hubiera tenido números mucho más bajos.
• La inflación legislativa es un problema sistémico que ningún sexenio ha resuelto. Presentar más iniciativas no aumenta la probabilidad de que una propuesta específica sea aprobada; simplemente satura el sistema.
• Tener mayoría parlamentaria no elimina el problema de fondo. El sexenio de AMLO, con la mayor mayoría en décadas, también tuvo una tasa de aprobación del Ejecutivo menor que la de los gobiernos sin mayoría. La concentración del poder legislativo en una sola fuerza no necesariamente hace al Congreso más eficiente.

Columnista de opinión y análisis Nw Baja California Rubén Fernández Aceves, Abogado y Consultor Experto en Derecho Municipal